Osalusdemokraatia kahe teraga mõõk – demokraatia riskantne võimalus

16.04.2019

Mõni poliitik on kuluaarides otse välja öelnud, et valimiskampaaniaaegne flirt rahvaga on sedavõrd intensiivne, et pärast tulebki kodanikest neli aastat puhata – küllap ei ole ta veel aru saanud, et need ajad on pöördumatult möödas ja rahva eest enam riigikokku ei page.

Oma e-riigiga kiitlev Eesti on tegelikult osalusdemokraatia reaalse rakendamise rongist maha jäänud, peangi siin silmas mitte loosungeid ja siin-seal virelevaid selleks otstarbeks loodud veebikeskkondi, vaid reaalset rakendamist. Sellal kui autoritaarne paremäärmuslus on kõikjal maailmas tiibu laiali ajamas, otsivad liberaalsed poliitikud viise, kuidas rahvale lähemal olla. Esindusdemokraatiast enam ei piisa, inimesed tahavad osaleda otsustamises kogu aeg.

Kui sotsiaalmeedia annab igaühele võimaluse olla lobist ja oma arvamust avaldada, siis miks me peaks üldse arvama, et ta lepib oma rolliga valimistsüklite vahel? Lihtsaima näitena kodanike kaasamisest Eestis meenub mulle kaasav eelarve, mida mõned omavalitsused Eestis juba päris innukalt kasutavad. Või 2001. aastal esimese pääsukesena lendu lastud veebiportaal „Täna otsustan mina“ ehk TOM, kus inimesed said teha valitsusele seadusandlikke ettepanekuid. Võimalik, et TOM oli oma ajast ees, igal juhul suleti see juba aastaid tagasi. Kui paljud meist üldse teavad, et selle asemel eksisteerib praegugi riigikantselei hallatav platvorm osale.ee?

Eestist leiab siiski veel näiteid osalusdemokraatiast: 2013. aastal kutsuti pärast reformierakonna rahastamisskandaali kokku rahvakogu, mis suutis mõnevõrra reguleerida parteide rahastamisega seonduvat. 2017. aastal käivitus uue eakuse rahvakogu, mis keskendus tuleviku pensionäride eluolu küsimustele. Eelmise aasta algul jõudsid mõned ettepanekud ka riigikokku, aga pärast seda pole algatusest enam meedias kippu ega kõppu. Rahvaalgatuste „vettelaskmine“ ja unustamine on kõige rängem viga, mida poliitikud teha saavad. Nad võtavad ja kulutavad inimeste vaba aega ning mõtteenergiat, aga kui sellest midagi ei sünni, tunneb kodanik end mitmekordselt petetuna.

Kodanike kaasamist otsustamisse püüavad vähem või rohkem arglikult ellu viia paljud maailma valitsused, aga paraku pole siin õpipoisid mitte üksnes kodanikud, vaid ka poliitikud ja nende kommunikatsiooninõunikud.

Parempopulistid süüdistavad vana maailma riikide traditsioonilisi parteisid muutumises valijatest ning reaalsest elust võõrandunud eliidiks, ning küllap on selles oma annus karmi tõtt. Kuidas ikkagi suurendada kodanike usaldust valitsuse vastu läbi nende kaasamise riigi juhtimisse mitte ainult valimistel, vaid ka enne ja pärast seda? Sellele küsimusele püüab vastata WPP Government and Public Sector Practice värske uuring „Leader`s Report. Increasing Trust Through Citizen Engagement“ – need tippspetsialistid annavad nõu valitsustele kõikjal maailmas. Analüüs tugineb Kantar Publicu 50 riigis tehtud intervjuudele enam kui 400 valitsuste ja rahvusvaheliste organisatsioonide heaks töötava kommunikatsioonispetsialistiga. Analüüsi „Leader`s Report“ tekst on sedavõrd oluline, et reflekteerin mõne sõnaga ka selles leiduvat.

Poliitikute hirm osalusdemokraatia ees

Demokraatlike riikide valitsused on praegu kõikjal hädas usaldusreitingute languse, aina rohkem fragmenteeruva ühiskonna mõistmise ning liigse lootmisega „ühesuunalisele“ ülalt alla kommunikatsioonile. Selline esindusdemokraatia, millega ollakse läänes pärast Teist maailmasõda harjunud, ei vasta enam inimeste ootustele.

Liberaalsed valitsused tahaks nüüd olla ühest küljest rahvale lähemal ja luua viise, kuidas inimesed saaks osaleda osalusdemokraatia vormis riigi juhtimises, ent teisest küljest kardavad nad seda koledal kombel. Igasugune kaasamine peidab endas tervet rida ohte ja võib pöörduda ka otse valitsuse vastu. Kas te kujutate näiteks ette, et Eesti valitsus korraldaks hääletuse selle üle, kas eestivenelaste kooliharidus peaks olema emakeelne või eestikeelne? Ja kes üldse peaks selle otsuse langetama – kas üksnes debati objektid ehk eestivenelased või kõik Eesti elanikud? Happelised teemad võivad kaasamise korral valitsustele kalliks maksma minna. Kas laseme tselluloositehase või Rail Balticu üle hääletada ainult inimestel, kelle elukvaliteeti võib raudteetrass otseselt puudutada, või kõigil Eesti elanikel? Samas, miks ei võiks kõigilt kodanikelt küsida, kas nad pooldavad teise pensionisamba vabatahtlikuks muutmist või kaitsekulutuste kergitamist 2,5 protsendini SKPst, sest tegu on suure osaga rahva varast.

Maailmast leiab uuringu andmetel kodanike kaasamise vallas ka vägagi edumeelseid näiteid, olgu siis Kanadast või Taiwanist. Eesti valitsusel on paraku osalusdemokraatia edendamise vallas ohtralt arenguruumi, sest on suur vahe, kas rahvast – kui üldse – kaasatakse otsustama näiliselt või päriselt. Kui valitsus üksnes küsib elanike seisukohta või peab näilist dialoogi, aga ei võta saadud vastuseid kuidagi arvesse, ei ole tegu osalusdemokraatia, vaid PR-vahuga. Ja rumalad on poliitikud, kes ei mõista, et rahvas saab sellest suurepäraselt aru. Inimeste kaasamise fakt kui selline ei saa olla eesmärk omaette, sellel peab olema ka mingi tulemus.

Riigi juhtimine regulaarsete valimistsüklitega on olnud seni turvaline valik, mis andis poliitikuile võimaluse teha ka ebapopulaarseid ja küllap vajalikke otsuseid. Valesti rakendatud osalusdemokraatia võib seda ohustada. Ühest küljest annavad 21. sajandi tööriistad ka väikesearvulisele vähemusele võimekuse teha ebaproportsionaalselt suurt kisa. Teisalt võib osalusdemokraatia tuua endaga kaasa vähemusest üle rulliva enamuse türannia või muutuda ärimeeste ja riigi suhtes pahatahtlike manipulaatorite mängukanniks.

Kui valitsus laseb džinni pudelist välja ja loob regulaarsete rahvaküsitluste kultuuri, võivad huvirühmad hakata nõudma hääletusi kõigis keerulistes küsimustes, mis suurendaks veelgi pingeid ühiskonnas – mis juhtuks näiteks siis, kui valitsus otsustaks korraldada rahvaküsitluse samasooliste abielude lubamise või keelamise üle?

Osalusdemokraatia puhul on küsimus ka valikutes, milliste otsuste tegemisse tasub inimesi kaasata, sest valdav osa riigi toimetamistest ei huvita tegelikult kodanikke. Tihti piirdub nende huvi pigem konfliktsete teemadega, ka siis võib esile kerkida väga väike, aga seda häälekam seltskond. Kui püüda kaasata kodanikke liiga aktiivselt, tekib neil sellest kõigest väsimus, ja lõppkokkuvõttes ei võida demokraatia midagi peale teadmise, et poliitika on igav. Ja veel – meil Eestiski püütakse inimesi kaasata näiteks keskkonnamõjude hindamisse või ka detailplaneeringute avalikesse aruteludesse, ent küllalt sageli juhtub, et inimesed ei osale sugugi, küll aga ärkavad nad hiljem ja alles siis läheb debatt tõeliselt tuliseks. Niisiis pole oluline lihtsalt kaasamine kaasamise pärast, vaid aktiivne pöördumine huvirühmade poole juba mistahes uue idee või plaani tekkimise eos. Seejärel tuleb kodanikke hoida protsessi käiguga mugavalt ja läbipaistvalt kursis kuni päevani, mil on langetatud konkreetne otsus. Eestis on probleeme nii mugavuse kui ka läbipaistvuse ja terviklikkusega.

Valdavalt jääb valitsustel kõigil kaasamise juhtudel võimalus kodanike ettepanekud nii vastu võtta kui ka nendega mitte nõustuda. Aga isegi keeldumise korral saab valitsus mõistliku kommunikatsiooni ning argumentatsiooni korral näidata end asutusena, mis on läbipaistev ja kuulab oma kodanikke.

Kodanikeni enam vanamoodi ei jõua

Täiesti omaette probleemiks on fragmenteerunud infoühiskonnas valitsuste jõudmine inimesteni. Varem oli see lihtne, piirdudes kuulutusega ajalehes või riigi ringhäälingus, enam mitte. Valitsuste sõnum ei jõua inimeseni enam mitte üksnes seetõttu, et nad kaugeneks valijaist, vaid ka seepärast, et traditsioonilised meediakanalid ei suuda enam täita oma ülesandeid. Ka mainitud uuringus sõna võtnud kommunikatsioonieksperdid tunnistavad, et neil napib tihti nii rahalisi võimalusi kui ka oskusteavet kõigi tarviliste infokanalite kasutamiseks. Ka sotsiaalmeediat ei saa hinnata piisava auditooriumina, tihti sööstavad valitsused seal toimetama, saamata sellest kasu iseendale ning oma kodanikele.

Kuna segadus on suur, valivad inimesed sageli lihtsaima tee – nad eelistavad poliitiliste parteide ja loendamatute survegruppide sõnumite virvarrile pöörduda üksikisikute poole. Need on populistid, kes kõnelevad lihtsas keeles ja personaalselt, suutes jõuda trollivabrikute abiga võimalikult suure auditooriumini. Samal ajal jääb traditsioonilistest erakondadest maha enesekeskne, inimkauge ja empaatiavaene maine.

Uuringu koostajad jagavad kodanike kaasamise võimalused kaheks erinevaks tasemeks: madalamaks ja kõrgemaks. Esimesel juhul ei loovuta valitsused otsustamist kodanikele, küll aga kasutatakse kõiki võimalusi näitamaks riigi ja valitsuse tegevuse läbipaistvust. Inimesed saavad ka sekkuda ning arvamust avaldada, neilt küsitakse erinevatel teemadel tagasisidet.

Nii näiteks on Taiwani valitsus loonud keskkonna vTaiwan, mis kutsub eksperte ja avalikkuse esindajaid osalema laiapõhjalistes aruteludes riiki puudutavates küsimustes. Mõttetalgute tulemusena peaks sündima teatav viimistlemata konsensus. Edasi kutsutakse võtmetähtsusega huvigrupid veebis või ka silmast silma aruteludele, mis sünnitab omakorda konkreetsemaid ettepanekuid.

Kõrgema taseme kaasamise puhul annab valitsus osa oma otsustusõigusest üle rahvale ja kaasab rahva põhjalikku diskussiooni. Inimesed arutlevad selle üle, kuidas edendada erinevaid teenuseid või poliitikaid. Mehhiko Ciudad Juárezi linn ägas kuritegevuse küüsis ning riik ja jõuametkonnad ei suutnud probleemi ohjeldamiseks midagi ette võtta. Lõpuks kutsusid kohalikud võimud kokku ümarlauad, kus kohtusid akadeemikud, kodanikuühiskonna esindajad, ettevõtjad ning ka kõige tavalisemad linnaelanikud.

Iiri Vabariigi valitsus võttis aga 2016. aastal julguse kokku ja lõi kodanike assamblee vastusena üleskutsetele viia läbi laiaulatuslik konstitutsiooniline ja poliitiline reform. Assamblee loomise ajendiks said vananeva elanikkonnaga kaasuvad mured, kliimamuutused ning abordikeeld riigi konstitutsioonis. Assamblee koosnes juhuvalimi alusel leitud 99 kodanikust, kes esindasid siiski väljavõtet ühiskonnast nii sooliselt, vanuseliselt, geograafiliselt, hariduslikult kui ka sotsiaalmajanduslikult. Assamblee liikmetele anti toeks ka küllaldane ekspertabi, üheskoos valmisid konkreetsed ettepanekud, mille üle hääletati. Lõpuks anti ettepanekud üle parlamendipoliitikute ühiskomiteele, mis otsustas viia abordikeelu küsimuse referendumile – valdav osa iirlastest otsustaski eelmisel aastal keelu tühistamise kasuks.

Osalusdemokraatia üheks esinduslikemaks näiteks ongi kaasav eelarve – 2014. aastal otsustas Pariisi linnapea Anne Hidalgo anda inimestele võimaluse otsustada linna eelarvekulutuste üle. Spetsiaalsel veebilehel koguti linlastelt 5000 ideed, mille üle hääletas 58 000 pariislast. Seejuures korraldati hääletamine ja eelarveraha kasutamine nii, et see jõuaks ka linna vaesematesse piirkondadesse ning noorte- ja haridusprojektidesse. Sel moel investeerib Pariis aastatel 2014–2020 linna edendamisse pool miljardit eurot.

Valitsused ei usalda oma inimesi

Ent tegelikkuses pelgab valdav osa maailma valitsuskoalitsioonidest siiani osalusdemokraatiat, nähes seda otsese ohuna iseenda võimutäiusele. Nagu kinnitasid ka mõned uuringus osalenud kommunikatsioonijuhid, pole probleemiks klassikalistes demokraatiates praegu niivõrd see, et inimesed ei usalda valitsusi, vaid hoopis asjaolu, et valitsused ei usalda oma inimesi. Poliitikud pelgavad, et nad kaotavad kontrolli riigis toimuva üle, nad ei taha võimust loobuda.

Osalusdemokraatia on võimalus näidata riiki läbipaistvamana, ent siin tuleb teha väga nutikaid valikuid, et kaasamise tagajärjed ei pöörduks valitsuse enda vastu. Kodanikud võivad hakata tegema äärmuslikke või lihtsalt ebarealistlikke ettepanekuid, mida ei saa parimagi tahtmise korral ellu viia. Aga avalikkuse kaasamine riigi otsustesse peaks olema 21. sajandil imperatiiv. Inimesed vajavad ka lihtsalt teadmist, et isegi kui neid üks või teine teema ei huvita, huvitab valitsust see, mida nemad arvavad. Kui ka kõige keerulisemad teemad avatakse aeg-ajalt ühiskondlikele debattidele, siis näevad  kodanikud, et poliitikuile on nende seisukoht oluline.

Ehk tasuks Eestiski avada osalusdemokraatia vallas sootuks uued horisondid, mida kirjeldas WPP Government and Public Sector Practice uuringus üks kommunikatsioonijuht: „Ükskõik millist uut seadust või poliitikat me ka ei kavandaks, anname selle kõigepealt aruteluks ja küsime inimestelt tagasisidet. Seejärel avaldame me kokkuvõtte saadud tulemusest ja selgitame, miks me kas ei saa ettepanekut rakendada või siis võtame hoopis rahva soove arvesse.“

Aruanne on vabalt kättesaadav SIIN.

Näiteid osalusdemokraatiast:

Avaliku kommenteerimise periood

Võimud seavad paika ajaraami, mille jooksul huvirühm saab konkreetset uut poliitikat või teemat kommenteerida enne, kui see jõuab otsustajate lauale.

Avalikud kuulamised

Võimud korraldavad kohtumisi avalikkuse esindajatega, et kuulata ära nende seisukohad.

Küsitlused ja uuringud

Võimud viivad avalikkuse seisukohtadega kursis olemiseks ja nendega arvestamiseks läbi küsitlusi ja uuringuid.

Koostöö- ja arutelufoorumid

Võimud koguvad konkreetsel teemal avalikkuse esindajatelt põhjalikku tagasisidet, korraldades selleks pikema perioodi jooksul põhjalikke ja struktureeritud arutelufoorumeid.

Nõuandvad ekspertkomiteed, kodanike paneelid ja kodanikuühiskonna kärajad

Võimud korraldavad kindla perioodi jooksul arutelusid, kaasates seejuures sidusrühmade eksperte. Samamoodi võidakse kaasata piiratud hulk kodanikuühiskonna esindajaid või inimesi nii, et oleks esindatud läbilõige ühiskonnast.

Seadusloomearutelud

Võimud annavad ühiskonna huvirühmade esindajatele ülesande jõuda konsensusele mõne uue seaduse vastuvõtmise suhtes.

Veebiarutelud

E-petitsioonid ja e-referendumid selleks loodud veebiplatvormides.

Online-dialoogid

Veebiplatvormid, kus arutletakse poliitikakujundamise teemadel.

 

Postimees.ee 10.04.19 ja Postimehe paberleht 11.04.19

Karin Niinas

Karin Niinas

Kantar Emori juhataja

+372 626 8500